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做好人大工作、当好人大主任应注意的几个问题
作者:

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自2003年4月当选,到2007年4月离任,我在宁晋县人大常委会主任的岗位上工作了整整四个年头。四年的时间里,在县委领导和上级人大的指导下,我团结带领县人大常委会一班人,就如何更好地履行人大职能,促进人大工作的制度化、规范化、程序化,使人大工作在创新中发展,在规范中提高,更好地代表民意,反映民声,加强和改进对“一府两院”的监督,在全县政治、经济、社会生活中发挥应有的作用,进行了一系列探索与实践,取得了一定的成绩,其中,创办民声、激活代表工作、加强和改进司法监督、规范人事任免、改进述职评议等创新工作的一系列做法,先后得到了省市人大的肯定。回顾和总结四年来的工作,对如何当一名合格的人大主任积累了一些感触和体会。

一、要进入角色,首先要认清角色。在当选人大常委会主任之前,我曾经担任过乡镇党委书记、县纪委书记、副县长、县委副书记,虽然在工作中与人大有过一些接触,但一直没有直接从事人大工作,对人大工作体会不深。过去,我曾在社会上听到过一些议论,说人大是“二线”机构,是“老头子、大牌子、空架子”;人大领导是“四不了”干部:升不了,降不了,左右调不了,不到退休年龄免不了;人大领导的工作就是“读书看报,随礼吊孝”。当选人大主任以后,有许多朋友安慰我,“当上人大主任,升成了正县级,与书记县长平起平坐,是在本县能当上的最大的官了”;有许多好心人劝我,“在党委政府干了半辈子,操碎了心,费尽了力,到人大以后,退到了‘二线’,该歇歇脚,享享清福了”;有人给我出主意,“人大没有实权,要当好人大主任,就要围着县委政府转,县委抓什么,人大就抓什么,政府干什么,人大就喊什么”;还有个别人给我“鼓劲”:“当上人大主任就到头了,不要再有什么顾虑,放开点,该挑刺就挑刺,谁不听话就整谁。”面对这些说法,我深刻地感受到,要想尽快进入角色,首先要弄清人大主任到底是个什么角色,人大到底是什么性质的机关,人大工作有哪些特点,人大与党委政府和“两院”到底是个什么关系。带着这些问题,我认真学习了有关法律法规,进行了反复思考。经过学习与思考,我认识到,人大不是无所事事的清闲机关,不是顾着就问、顾不着不问的二线机关,也不是到处挑刺、整人的麻烦机关,而是代表人民当家作主的权力机关、决定本行政区域重大事项并监督“一府两院”抓好落实的决策机关,担负着贯彻党的主张、产生“一府两院”并对其实施监督的重任,不仅处在社会主义民主法制建设的第一线,而且从某种程度上说,也处在经济建设的第一线,因为虽然人大不直接抓具体的经济活动,但是,国民经济和社会发展计划、财政预算以及经济和社会建设的大政方针需要人大审议通过,经济和社会建设的重大活动需要接受人大的监督,同时,作为人大主体的人大代表大都处在经济和社会建设的第一线。尽管人大工作的侧重点和方法措施与党委政府有很大不同,但工作责任没有丝毫减轻,从某种程度上说,反而更重了。人大在国家政治生活中所处的特殊地位以及人大自身的特点,决定了人大主任必须善于处理好几个方面的关系:一是处理好与党委的关系,自觉把人大工作置于党委的绝对领导之下,注意遵守向党委的请示报告制度,争得党委的重视与支持,决不能与党委分庭抗礼,另搞一套,更不能有意无意挑战党委的地位与权威。二是要处理好监督与支持的关系,通过卓有成效的监督,支持和帮助“一府两院”做好工作,既不能高高在上当太上皇,横挑鼻子竖挑眼,也不能包办代替当保姆,时时处处乱干预。三是处理好中心工作与人大工作的关系,要把人大工作与中心工作有机地结合起来,充分发挥人大的职能作用,促进中心工作的开展与重点任务的完成,做到围绕中心而不迷失自我,服务大局而不脱离本职,突出重点而不丧失特点,实现人大工作与中心工作两不误,两促进。四是处理好与班子成员的关系,人大领导干部到人大工作基本上都是最后一站了,工作上没有硬指标,政治上没有企图心,要调动同志们的积极性,只能靠威望、人品来影响同志,靠诚信、感情来感化同志,靠事业心、责任感来带动同志,遇事多动脑筋,多做工作,靠自己的模范作用和人格力量来凝聚人心,把班子建设成一个团结战斗的集体。把这些问题想清楚了,在全县工作大局中找到了人大的位置、人大主任的位置,经过一段时间的学习,我进一步掌握了人大工作必备的法律业务知识,掌握了人大工作的特点与规律,很快进入了角色,为做好人大工作奠定了思想基础。经过四年的实践,我对人大工作的特点有了比较深刻的体会,并与乡镇、县直、县委、政府的工作做了一番比较。我认为,从决策机制上讲,党委是民主集中制,人大是民主决策制,政府是首长负责制,政协是民主协商制;从工作特点上讲,乡镇工作复杂而又简单,书记一人说了算;县直部门的工作简单而又复杂,领导围着主管转;县政府的工作忙而有序,(各位县长)互不干涉各干各;县委的工作忙而无序,一有难事推上前;人大工作的特点是程序性强、原则性强,灵活性差,其领导方式是集体领导,讲民主,讲程序,讲法律,不能领导说咋办就咋办,更不能想咋办就咋办。

二、要行使职权,首先要弄清权限。担任人大主任以后,经过一段时间的学习,我了解到,宪法和法律赋予了地方人大十五项职权,地方人大常委会十四项职权(一般将这些权利归纳为决议决定权、监督权、人事任免权),按照相关法律法规的规定,人大在行使监督职权时可以采取审议工作报告、审查批准计划和财经预决算、执法检查、询问、质询、特定问题调查、评议、规范性文件备案审查、受理人民群众申诉控告、撤销不适当的决议决定、撤职、罢免等十余项措施,可以说是位高权重,但是为什么还老是被人们视为没有实权的清闲机关、二线机构呢?带着这一问题,我进行了深入的调查研究,并与许多同仁进行了探讨。我认为,之所以产生这种现象,原因主要存在于以下几个方面:一是人大领导和人大工作者对这些职权的认识不够充分,更没有认真的研究落实,自己把它当成了摆设;二是宣传的不到位,没有被社会所广泛认识和接受;三是宪法和法律对这些职权的规定过于笼统,不够具体,缺乏相应的制度作为保障。为此,我首先组织常委会组成人员认真学习了宪法、地方组织法和相关法律法规,使常委会组成人员弄清了人大及其常委会都有哪些职权可以行使;其次,在反复学习的基础上,召开主任会议,统一思想,就不失职、不越权、不怕事、不惹事,把人大常委会的职权充分行使好,把人大的作用充分发挥好,与常委会领导班子成员达成了共识;第三,通过县委中心组学习交流会发言、各种会议上讲话、为法检“两院”干警授课等途径,利用广播电视等新闻媒体开辟专栏,大力宣传人大的职权,宣传人大的性质、地位与作用,收到了良好的效果。第四,健全规章制度,为各项职权的落实提供制度保证。换届之初,参照省人大常委会监督工作条例,制定了《宁晋县人大常委会监督工作暂行办法》,对各种监督措施的具体运用做了原则性规定。在此基础上,修订完善了《个案监督办法》、《预算审查监督暂行办法》、《重大事项报告暂行办法》、《规范性文件备案审查暂行办法》等12项工作制度,促进了人大监督工作的规范化、制度化。人事任免权是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权,换届不久,我发现,尽管过去我现在人事任免制度上作过一些改革,但由于历史原因,制度上存在一定缺陷,人大任免干部还只是在履行程序,办理手续,很难认真把关,体现不出人大依法任免干部的庄重和尊严。为此,借鉴外地经验,我建议常委会对人事任免办法进行了多处修改,增加了任前公示、调查了解、法律知识考试、主任会议初审、任前宣誓、任后提交年度和任期目标责任书等内容,并就修订人事任免办法的必要性、修订的内容、修订的依据等向县委主要领导做了汇报,争得了县委的支持。四年来,县人大常委会按照修订后的人事任免办法的规定,先后依法任命干部99人次,上至政府副县长,下至审判员、检察员,都要经过11道关口,方可通过常委会的任命。第五,慎重行使每项职权,抓好议决事项的落实,维护人大常委会的权威。无论是重大事项的决议决定,还是重要监督措施的运用,我们都注意严格依法按制度办事,避免轻率做出决定,盲目决策,以实际行动维护人大的地位与尊严。2003年,鉴于外地烟花爆竹生产中屡屡发生事故,我县政府提出把宁晋县建成无烟花爆竹生产县,并提请人大常委会就此作出决议。经过研究,主任会议认为,目前我国尚未禁止烟花爆竹生产,由人大常委会做出无烟花爆竹生产县的决定,缺乏法律依据,建议县政府采取措施,加强对烟花爆竹生产的监督管理。我将上述意见通知了政府,并就不做决定的原因向政府主管副县长做了说明,得到了政府的理解和尊重。同时,对常委会的议决事项,通过印发决定、制作审议意见书并由我亲自签发,就办理工作提出要求,规定时限,由人大办公室督办反馈等措施,加大督办力度,促进议决事项的落实,维护了国家权力机关的权威。

三、要代表民意,首先要尊重民意。人大是人民当家作主的政权机关,加强同代表和人民群众的联系,使人大的各项工作更好地植根于人民群众之中,既是人大及其常委会的工作目标,也是人大及其常委会发挥职能作用的力量源泉。作为代议机关,要充分反映民意、更好地代表民意,就必须真正尊重民意,把解决人民群众反映强烈的热点难点问题作为重中之重。2003年换届之初,在向政府交办代表建议时,我了解到,多年来一直沿用的办法是,将大会上收集到的代表建议分类整理之后,召开交办会,交由政府和有关部门办理,然后答复代表,代表建议的办理工作即告结束。这种办法存在诸多弊端:其一,代表建议提出之后,只是在人大代表工作部门、政府办公室、承办部门之间单线封闭循环,外界无从知道,不利于社会监督;其二,代表建议本来是反映社情民意的一个重要渠道,由于代表建议不上报、不公开,县党政领导、部门负责人无法了解群众反映强烈的热点问题,无法起到通过代表建议反映社情民意、为领导决策提供参考的作用;其三,许多部门存在重答复、轻落实的现象,与代表建议不公开、承办部门没有压力有很大关系。代表建议办理过程中存在的诸多弊端,反映出我们对代表的权利不够尊重,对民意不够尊重。代表反映的关系群众利益的问题长期得不到解决,给社会的和谐稳定带来隐患。为解决这一问题,经过反复研究,我们决定,创办一份内部刊物,集中刊登代表提出的意见和建议,送县四大班子领导参阅,向全体人大代表、各乡镇、县直有关单位广泛发送,以提高代表建议的社会影响力。与此同时,我们还建立了按季度收集代表建议制度,委托各乡镇人大主席、县直代表小组组长,每季度收集一次代表建议,在民声专刊集中刊登。《民声》专刊的创办,引起了县委政府领导的高度重视,在全社会引起了强烈反响。县委主要领导对《民声》专刊每期必看,并先后多次就代表建议的办理工作做出具体批示。一些代表意见比较集中的部门感到了压力,许多单位的一把手亲自过问代表建议办理工作,并亲自登门向代表征求意见,做出答复。为了促进代表建议的落实,我们采取召开现场答复会、组织代表视察办理情况等形式,加大督办力度。在此基础上,我们将代表反映强烈的热点问题,如治理网吧问题、婚丧事大操大办问题、水利桥梁的维修与重建问题等列入常委会例会议题,听取政府专题汇报,就办理工作提出审议意见,列入重点督办事项,定期反馈,直至问题的解决。四年来,共收集、刊登代表建议900余件,并逐一督办落实,在社会上引起良好反响。在办好《民声》、抓好代表建议督办落实的同时,我们还注意抓住群众最关心、最直接、最现实的利益问题组织代表视察,听取政府专题汇报,促进问题的解决。汪洋沟流经我县39.3公里,原来是一条排沥水的河道,近年来,由于上游企业超标排污,使这条沟变成了一条污水沟、臭水沟,沿岸群众深受其害。为促进这一问题的早日解决,我们在2006年一年内先后三次组织代表溯流而上,一直视察到汪洋沟污水的源头,了解汪洋沟的污染情况,写出了视察报告,多次向县委和上级党委、人大、政府呼吁,引起了各级的高度重视。在十三届人大常委会任期内,每年都要围绕教育、社会治安等问题组织专题调研,听取汇报;2006年,围绕农村合作医疗先后组织了三次不同形式的调研、检查等活动。为了激发和调动代表的积极性,促使他们更好地了解民意、反映民意,我们还建立了代表联系选民、选民评议代表制度、代表履职卡制度,评选优秀人大代表79人次;认真接待群众来信来访,化解了大量矛盾,促进了社会的和谐稳定。

四、要创新工作,首先要把握规律。地方人大设立常委会仅有20多年时间,许多工作还不够规范,许多经验还不够成熟,许多措施还不够到位。在这种情况下,从事人大工作的同志就必须始终保持与时俱进的精神状态,在实践中探索前进,不断创新。不创新就没有活力,不创新就没有发展,不创新就没有前途。但是,人大工作的创新不能为创新而创新,应当在法律法规规定的范围内进行,应当在符合立法精神的道路上去摸索,应当尊重人大工作的规律来创新。在十三届人大常委会的任期内,我们就许多工作进行了摸索,采取的一些措施、制定的一些办法具有开创意义,但是,我们认为,我们的这些创新都是符合法律法规规定或符合立法精神、符合人大工作的规律的。2003年初,在市十二届人大一次会议上,我注意到,许多代表在讨论政府工作报告时滔滔不绝,但在讨论“两院”报告时却几乎无人发言。针对这一现象,我进行了调查,发现绝大多数代表没有打过官司,与“两院”的工作接触不多,知之甚少,所以在讨论时无话可说。代表们对“两院”的工作不了解,就难以对“两院”的工作实施监督。组织代表到“两院”视察、检查,听取汇报,很难掌握第一手资料。但是,我们又不能为掌握第一手资料而让每个代表都打一次官司,如何解决这一问题?经过一段时间的思索,我向县人大常委会提出,建立代表联系案件制度,每个代表每年联系2-3个案件的当事人,了解情况,增长知识,但要避亲避嫌,不参与案件的审理,不能对案件的处理发表任何倾向性意见。据此,我们组织人员起草了《代表联系案件暂行办法》,并征求了部分法律专家的意见,一致认为,目前法律对代表联系案件没有规定,只要在实践中严格掌握,对代表了解司法体制运行情况、增长司法知识有积极意义。在此基础上,常委会审议通过了该暂行办法,为代表拓宽视野、增长知识开辟了新的渠道。在十三届人大任期内,我们按照上述原则,先后出台了《当事人评议司法人员暂行办法》、《对垂直管理部门实施法律监督的暂行办法》,创办了《民声》专刊,建立了按季度收集代表建议制度,修订了对选举任命人员述职评议暂行办法,邀请部分代表和律师参加,用三天时间,对全体被任命干部进行了集中评议,组织了对全体被任命干部的法律知识考试,在全省率先开通了《民主法制网》基层网站,2005年,市人大常委会在我县召开了创新工作理论研讨会,对我县在实践中不断探索与创新的做法给予了高度评价。

通过四年当人大主任的经历,我深刻地感受到,人大工作的开展,与人大常委会主任这个人大工作的一把手有着直接关系。人大主任的工作水平,决定着人大常委会的工作档次;人大主任的作为,决定着人大常委会的社会地位;人大主任的能力,决定着人大常委会在人民群众心目中的形象;人大主任的心境,决定着人大常委会的命运。只要我们在认清角色的基础上进入角色,在弄清权限的基础上行使职权,在尊重民意的基础上代表民意,在把握规律的基础上谋求创新,就一定能成为一名合格的人大主任,为人大工作的开展做出自己的贡献。

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